Q: 지자체의 개발계획으로 사유지 사용이 제한됐습니다.어떻게 대응하나요?
A: 지자체는 도시관리계획, 지구단위계획, 도시개발구역 지정 등 각종 행정계획을 근거로 토지의 개발행위, 건축, 형질변경 등을 제한할 수 있다. 이에 대한 대응은 일반적으로 네 갈래로 정리된다. 첫째, 계획 자체를 다투는 방식, 둘째, 해당 계획을 근거로 한 개별 인·허가 거부처분을 다투는 방식, 셋째, 계획의 변경 또는 해제를 요청하는 방식, 넷째, 보상 또는 매수청구로 전환하는 방식이다.
무엇보다 중요한 것은 먼저 해당 토지에 적용되는 계획의 법적 성격을 명확히 파악하는 일이다. 단순히 "개발이 제한된다"는 사실만으로는 대응 방향을 정할 수 없다. 개발 제한의 법적 근거가 도시계획시설인지, 도시개발구역인지, 용도구역인지에 따라 취할 수 있는 구제수단이 달라지기 때문이다. 이 과정에서 최소한 다음 세 가지는 확보해둘 필요가 있다. 첫째, 도시관리계획 결정이나 변경 고시 등 관련 고시문. 둘째, 지형도면 및 토지의 편입 또는 중첩 지정 여부. 셋째, 제한이 계획 자체 때문인지, 아니면 그 계획을 이유로 한 개별 인·허가 불허인지 구분하는 일이다.
우선 계획결정 자체를 다투는 경우, 해당 계획이 행정소송의 대상이 될 수 있는지부터 확인해야 한다. 대법원은 행정계획이라도 특정 개인의 권리나 법률상 이익을 개별적·구체적으로 제한하는 경우에는 처분성을 인정할 수 있다고 본다. 처분성이 인정되면, 그 계획에 대해 행정심판이나 취소소송이 가능해진다. 도시자연공원구역 지정 취소소송 같은 사례가 여기에 해당한다.
계획결정의 위법성을 다툴 때는 주로 세 가지 쟁점이 검토된다. 첫째, 열람공고나 공청회, 관계기관 협의 등 절차적 위반 여부. 둘째, 이익형량의 하자 여부다. 이 경우 행정청이 이익형량 자체를 하지 않았거나, 고려해야 할 사정을 누락했거나, 결론이 현저히 불합리한 경우가 위법 판단의 사유가 될 수 있다. 예컨대 장기미집행 공원시설이 실효된 후 다시 지정된 사안에서, 공익 필요나 대안, 재원, 토지이용 변동 등을 충분히 고려하지 않았다는 이유로 계획결정을 취소한 판례가 있다. 셋째, 사실오인이나 기초조사의 부실 여부도 다툼의 대상이 된다.
소송 제기 시기 또한 핵심이다. 계획결정이 고시 형태로 이뤄지는 경우, 소 제기 기간은 고시를 안 날로부터 90일 이내로 제한되며, 법원은 '언제 알았는지'를 엄격히 판단하는 경향이 있어 초기 대응이 매우 중요하다.
다음으로는 계획 자체가 아닌, 그 계획을 이유로 한 개별 인·허가의 거부처분을 다투는 방식이 있다. 예컨대 건축허가나 개발행위허가를 신청했으나 도시관리계획에 위반된다는 이유로 불허된 경우, 해당 거부처분의 취소소송으로 계획의 위법성까지 함께 다툴 수 있다. 이 방식은 처분성이 명확하고, 계획 자체를 직접 다투는 데 비해 입증 부담이 상대적으로 낮다는 실무상 장점이 있다.
계획 변경 또는 해제를 요청하는 절차도 활용할 수 있다. 도시·군관리계획의 입안 제안은 관련 법령에 따라 이해관계인이 제안할 수 있으며, 입안 거부처분이 항고소송 대상이 된 사례도 있다. 특히 장기미집행 시설인 경우에는 실효 또는 해제 제도와 관련된 쟁점이 발생할 수 있다. 헌법재판소는 장기간 보상 없이 사적 이용권을 박탈하는 것은 위헌 소지가 있다는 판단을 내린 바 있으며, 이에 따라 실효제도(일몰제)가 도입됐다. 실무에서는 대상 시설이 장기미집행 시설에 해당하는지, 실시계획 인가 여부는 있는지 등이 판단의 기준이 된다.
한편 계획 자체를 취소하거나 변경하기 어렵거나, 공익사업이 이미 현실화된 경우에는 보상 또는 매수청구로 해결하는 경로가 실효적일 수 있다. 도시계획시설사업 등으로 실시계획 인가가 이뤄진 경우, 보상 절차를 통해 정식 수용이 가능하다. 도시자연공원구역과 같이 일정 요건 하에서 매수청구권이 인정되는 유형도 있으나, 실제 청구가 가능한지 여부는 토지의 현황, 지목, 인허가 가능성 등에 따라 판단된다.
실무적으로는 다음과 같은 체크리스트를 우선 점검해야 한다. 첫째, 규제의 근거가 된 고시문과 규제 유형을 파악한다. 둘째, 규제가 계획결정 자체인지, 개별 인허가 거부인지 구분한다. 셋째, 고시일 또는 통지일 기준으로 제소기간이 지났는지 확인한다. 넷째, 열람공고, 공청회, 협의 등 절차상 하자와 이익형량 누락, 장기미집행 여부 등 실체적 쟁점을 정리한다. 마지막으로 계획의 취소를 목표로 할 것인지, 보상 또는 매입을 통한 해결을 목표로 할 것인지 방향을 결정해야 한다.
