[기고] 지방세 개혁, 백년대계 차원서 보라

지방소득세와 지방소비세 도입을 위한 정책 대안이 국가균형발전위원회 산하 태스크포스팀에 의해 골격이 완성되어 정부 쪽에 넘겨졌다. 그동안 지방소득'소비세의 도입에 대해 많은 연구와 시뮬레이션 작업이 이루어졌기 때문에 지방 세제 설계는 그리 어려운 작업이 아니다. 다만 세제 개혁은 이익정치적 성격이 강하기 때문에 어떠한 정치 과정을 거쳐 합의를 도출해 내느냐가 제도 정착의 관건이다. 지방정부와 행정안전부, 그리고 많은 지방재정학자들이 지방소득'소비세 도입을 주장해 왔는데 기획재정부가 강력하게 반발하였고 일부 재정학자들이 이에 동조하는 흐름을 보였다. 그런데 현재 설계된 지방소득'소비세는 추가적인 국민 부담이 전혀 없고 중앙 재정과 지방 재정 간의 재정 중립성이 전제되어 있는 점에서 크게 반발할 여지가 있는 것은 아니다.

그동안 현행 지방세 제도는 많은 문제점을 지니고 있는 것으로 지적되었다. 첫째, 세출 자치와 세입자치의 괴리이다. 세입 자치의 지표인 국세 대 지방세 비율이 8대 2인 반면에 세출 자치 지표인 중앙정부와 지방정부(교육재정 포함)의 지출 비율이 4대 6이다. 그 결과 국가 재정 의존 비율이 2008년 38.9%에 이르며 계속 증가하고 있다. 이렇게 의존 재원 비율이 높기 때문에 조세의 가격 기능이 미흡하여 지방정부의 재정 자율성 발휘와 재정 책임성 확보가 어렵고 나아가 한정된 재원의 효율적 이용을 저해한다.

둘째, 세원 분리 방식의 과세이다. 우리나라의 세원 배분은 1962년에 제정된 '국세와 지방세의 조정에 관한 법률'에 의해 원칙적으로 독립세주의(세원 분리 방식)를 택하고 있다. 그런데 세원 배분은 공동세(tax sharing) 또는 양여세(tax transfer) 방식 등의 세원 공유 방식이 있다. 세계적 추세는 세원 공유 방식의 과세 방식을 택하는 추세이다. 셋째, 재산 과세 중심의 세입 구조이다. 지방세의 구조가 전체적으로 대장 과세인 재산 과세 중심이며 소득'소비 과세의 비중이 매우 낮은 구조를 갖고 있다. 재산 과세 중심의 구조는 지방세 수입의 안정성 확보에는 기여할 수 있지만 경제 활성화에 따른 신장성 측면에서는 미흡하여 재원 조달 기능이 대단히 취약하다.

넷째, 지역 경제의 과실이 지방세 수입으로 내재화되지 못한다. 지역 경제가 활성화되면 그 과실(생산된 잉여가치)이 지방세 수입으로 흡수되어 지역에 재투자되는 유기적 구조가 구축되어야 하며, 이것이 지속가능한 내생적 발전 전략이 될 수 있다. 현행 제도는 지역 경제와 지방세 수입 간의 유기적 관계가 지방세 제도에 반영되어 있지 않다. 서산 대산공단의 경우 매출액이 16조원을 넘는데 여기서의 지방세 수입은 국세의 0.7%에 불과하다. 다섯째, 지역 간 세수 격차 확대이다. 지방 세수의 지역 간 불균등이 심화되고 있는데 이는 지역 간 경제력 불균등이 근본 원인이지만 세목 배분과 세제 설계로 인해 확대되고 있는 측면도 무시할 수 없다. 대표적인 사례가 주민세 소득할이 갖고 있는 실질적인 누진 구조에서 비롯되는 세수 격차이다.

이러한 지방세 구조의 문제점을 어느 정도 해소할 수 있는 대안이 지방소득세와 지방소비세의 도입이다. 지방소득세는 국세인 소득세 및 법인세의 일부를 이양받아 소득할 주민세와 통합하여 재편하는 방식이다. 현행 부가 방식의 주민세 소득할을 비례세율, 또는 차등세율의 세원공유 방식의 지방소득세로 도입하는 방식이다. 지방소비세는 세원 이양과 세수 이양 방식이 있는데 현재 부가가치세수의 일부를 이양하는 방식이 힘을 얻고 있다.

지방소득'소비세 도입 반대에 가장 많이 거론되는 논거는 지역 간 세수 격차가 확대될 것이란 점이다. 그러나 지방소득세의 경우 차등세율을 적용하고 지방소비세는 배분 방식에 다양한 지표를 반영하는 등 지방세 구조를 적절히 설계한다면 재정 격차를 완화하는 효과를 거둘 수 있다. 더욱이 지방교부세와 국고보조금 제도를 활용하고 교육 재정을 포함하여 제도 설계를 한다면 지역 간 재정 격차 문제는 크게 염려하지 않아도 된다.

국가경쟁력은 지방의 경쟁력이 강화될 때 제고될 수 있으며, 지방자치제가 정착되기 위해서도 지방세 개혁은 필요하다. 또한 현 정부의 '5+2 광역경제권' 전략을 원활하게 수행하기 위해서도 지방세 개혁은 필요하다. 이제 지방소득'소비세 도입은 정치권으로 공이 넘어갔다. 정부안이 마련되어 국회로 넘겨지면 국가 백년대계의 관점에서 지방세 개혁을 마무리해주길 기대한다.

윤영진(계명대 행정학과교수)