大選 과반 득표 없을 땐 결선투표
조국 청와대 민정수석은 권력구조 부분에 대한 대통령 개헌안 내용을 22일 설명하면서 대통령제 유지는 '국민의 뜻'이라고 강조했다. 그는 70년 가까이 유지된 대통령제는 이미 우리 의식과 사회에 뿌리 깊게 자리 잡고 있다는 설명과 동시에 국회에 대통령의 권한을 줄 수 없다는 뜻을 우회적으로 내비쳤다.
◇ 총리·국회 권한 강화…국회 예산법률주의 도입 감사원도 독립기관으로
◆대통령 권한 분산
대통령 권한 분산을 위해 개헌안은 대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제하기로 했다. 또 대통령이 특별사면을 행사할 때에도 사면위원회 심사를 반드시 거치도록 했다. 아울러 개헌안은 대통령 소속인 감사원을 독립기관으로 두기로 했다. 현재는 감사위원 전원을 감사원장의 제청으로 대통령이 임명하고 있지만, 감사위원 중 3명을 국회에서 선출토록 해 대통령의 권한은 줄이고 국회의 권한은 강화하기로 한 것이다.
'대통령의 명을 받아'라는 문구를 삭제해 국무총리의 권한도 강화한다. 총리의 책임과 권한이 구체적으로 어떻게 달라지는지에 대해 진성준 청와대 정무기획비서관은 "(해당 문구가 삭제되면) 대통령의 명령 없이도 행정 각부를 통할할 권한이 국무총리에게 발생한다"고 설명했다.
동시에 국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있도록 했으며, 국회의 예산심의권 강화를 위해 예산법률주의도 도입했다. 예산이 법률과 동일한 심사절차를 거치게 되므로 국회의 재정 통제는 강화되고, 행정부의 예산 집행 책임은 더욱 무거워질 것이라고 청와대는 설명했다. 정부의 예산안 국회 제출 시기도 현행보다 30일 앞당겼다. 법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 함으로써 대통령의 조약 체결'비준권에 대한 국회 통제도 강화했다.
◆대법원장 인사권 분산
대통령 개헌안에는 대법원장이 대법관추천위원회 추천을 거쳐 대법관을 임명 제청할 수 있도록 해 대법원장의 인사권을 분산하고 절차적 통제를 강화하는 안이 들어갔다. 대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장이 임명제청을 하도록 했다. 일반 법관은 법관인사위원회 제청과 대법관회의 동의를 거쳐 대법원장이 임명하도록 했다.
기존에 대법원장이 행사한 헌법재판소 재판관 3인, 중앙선거관리위원 3인의 선출권도 대법관회의로 이관했다. 일반 법관의 임기제를 폐지해 법관 신분 보장을 강화하고 재판의 독립성과 중립성을 높였다. 다만 이로 인한 폐해를 막기 위해 징계처분에 '해임'을 포함했다. 아울러 법률이 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 국민이 재판에 참여할 수 있도록 했다.
평시 군사재판은 폐지된다. 군사법원은 비상계엄 선포 시와 국외 파병 시에만 설치'운영하도록 함으로써 국민의 기본권 보장을 강화했다. 악용 가능성과 재판청구권 침해 논란이 계속돼 온 비상계엄하의 단심제 규정도 폐지했다.
◆대통령, 헌재소장 임명 못 한다
이번 대통령 개헌안은 대통령의 헌법재판소장 임명권 조항을 삭제했다. 헌재소장을 재판관 중에서 호선하도록 함으로써 그동안 논란이 많았던 임기 문제를 해결하는 한편 헌재의 독립성을 키우고 합의제 기관으로서의 기능을 강화했다는 게 청와대의 설명이다.
또 개헌안은 '법관 자격'을 갖지 않는 사람도 재판관이 될 수 있게 했다. 조 수석은 "실제 프랑스, 오스트리아와 같은 나라가 재판관의 자격을 법관으로 제한하고 있지 않다"며 "헌법재판관 구성을 다양화해 소수자나 사회적 약자를 포함한 사회 각계각층의 입장이 균형 있게 반영될 수 있게 했다"고 말했다.
◇정부 형태·선거 제도…大選 과반 득표 없을 땐 결선투표
◆대통령제 유지'4년 연임제 도입
문재인 대통령의 개헌안에는 정부 형태를 대통령제로 유지하되 5년 단임제를 4년 연임제로 바꾸는 내용이 들어갔다. 임기를 1년 줄이지만 연이어 선출되는 경우 한 번은 중임할 수 있도록 한 것이다. 4년 연임제로 개헌하더라도 이는 문 대통령에게는 적용되지 않는다는 점을 청와대는 분명히 했다.
개헌안에는 대통령 선거 결선투표제 도입 조항도 포함됐다. 대선에서 유효투표 총수의 과반수를 얻은 후보자가 없을 경우 상위 2명을 대상으로 다시 투표를 해 당선자를 가리는 제도다. 결선투표 실시는 첫 선거일로부터 14일 이내에 하도록 규정했다.
여야 개헌 논의에서 일부 야당이 총리선출권 혹은 총리추천권을 국회에 넘기라고 주장한 것과 관련, 청와대가 내놓은 개헌안은 '대통령이 지명하고 국회가 인준하는 현행 국무총리 선출 방식'을 유지하도록 했다. 조 수석은 브리핑에서 "지금도 국회 동의를 얻어야 총리로 임명될 수 있어 대통령과 국회 사이에 균형과 견제 원리가 작동한다. 국회에 국무총리 선출권을 주는 것은 '분권'이라는 이름 아래 변형된 의원내각제를 대통령제로 포장한 것에 불과하다"고 말했다.
대통령 권한대행 개시절차도 신설, 대통령 권한대행 사유에 '질병 등'을 추가했다. 현행 헌법에서는 대통령이 궐위, 사고로 직무수행이 불가능할 때 법률이 정한 국무위원 순서로 권한대행을 하게 돼 있다. 개헌안에는 또 대통령 권한대행자는 그 직을 유지하는 동안 대통령 선거 입후보를 하지 못하도록 했다.
◆선거 연령 19세에서 18세로
22일 발표된 대통령 개헌안에는 선거 연령 하향을 비롯한 선거제도 개혁안이 담겼다. 우선 선거 연령을 현행 만 19세에서 18세로 낮추기로 했다. 경제협력개발기구(OECD)의 34개 회원국 중 우리나라를 제외한 모든 나라가 만 18세 또는 그보다 낮은 연령부터 선거권을 부여하고 있다는 점을 이유 중 하나로 들었다.
교육감 선거의 경우 선거 연령을 16세까지 낮춰야 한다는 요구가 나올 수 있다는 기자들의 질문에 대해 진 비서관은 "교육감 선거의 경우 학생도 교육의 한 주체이므로 선거권을 행사할 수 있어야 하지 않느냐는 논의가 있다"며 "선거에 따라 선거 연령을 낮추는 것은 가능하다고 보는 게 헌법의 취지에 맞을 것이다. 교육감 선거의 선거권자 연령을 낮추는 게 필요하다면 국회가 법으로 규정할 수 있을 것"이라고 언급, 선거 연령 하향에 대한 추가적 논의가 가능할 것이라는 입장을 내놨다.
아울러 대통령 개헌안은 '국회의 의석은 투표자의 의사에 비례해 배분돼야 한다'는 원칙을 헌법에 명시하기로 했다. 지금은 선거구와 비례대표제 문제 등을 법률에 위임했지만 대통령 개헌안은 헌법에 '국회의원 선거의 비례성 원칙'을 명시하도록 규정했다. 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시함으로써 향후 국회가 이 원칙에 따라 선거법을 개정하도록 길을 열어 둔 것이다.
대통령 개헌안은 선거운동의 자유를 최대한 보장하는 방향으로 선거운동 관련 규정을 바꿨다. 현행법상 공무원을 비롯해 선거운동에 제한을 받는 직군의 제한이 풀리느냐는 질문에 대해 조 수석은 "법률의 문제여서 저희가 답하기 적절하지 않다"고 밝혔다.
◆지방선거'대선 동시 실시
조 수석은 대통령 개헌안을 설명하는 자리에서 "대통령 4년 1차 연임제가 지금 채택되면 4년 후부터 대통령 선거와 지방선거를 함께 치를 수 있다"며 "이렇게 되면 대통령과 지방정부가 함께 출범하고 총선이 중간평가 역할을 하게 된다"고 했다.
또 "대통령 임기 중 치르는 전국선거를 3번에서 2번으로 줄여 국력 낭비를 막을 수 있다"며 "이를 위해 이번에 실시하는 지방의회 의원 및 지방자치단체장의 임기를 2022년 3월 31일까지로 하고, 그 후임자에 관한 선거는 다음 대통령 선거와 동시에 실시하도록 하는 부칙을 뒀다"고 했다.
